國務院法制辦負責人就《歷史文化名城名鎮名村保護條例》答記者問

日前,國務院通過了《歷史文化名城名鎮名村保護條例》(以下簡稱條例),并將于2008年7月1日起施行。為準確理解條例精神,記者采訪了國務院法制辦公室負責人。

問:為什么要制定該條例?

歷史文化名城、名鎮、名村是我國歷史文化遺產的重要組成部分。切實保護好這些歷史文化遺產,是保持民族文化傳承、增強民族凝聚力的重要文化基礎,也是建設社會主義先進文化、深入貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求。隨著國民經濟和社會的發展,各地城鎮化進程明顯加快,建設與保護的矛盾日益突出,歷史文化名城、名鎮、名村保護工作面臨著一些亟待解決的問題:

一是,由于一些地方的過度開發和不合理利用,許多重要歷史文化遺產正在消失,傳統格局和歷史風貌遭到嚴重破壞。

二是,保護規劃的編制、修改工作滯后,忽視對歷史文化名城、名鎮、名村的整體保護,保護規劃的科學性和嚴肅性需要提高。

三是,保護措施不力,管理不到位。一些地方重開發、輕保護,不注重保護真實的歷史遺存,新建"假古董",造成許多歷史建筑被損毀。

四是,保護范圍內的道路、供水、排水、供電等市政基礎設施落后,歷史建筑年久失修,居住環境差,不能滿足人們日常生活的需要,甚至存在很大的安全隱患。

五是,對于破壞傳統格局、歷史風貌和歷史建筑的違法行為,缺乏相應的法律責任。

黨中央、國務院歷來高度重視歷史文化名城、名鎮、名村的保護工作?!段奈锉Wo法》、《城鄉規劃法》確立了歷史文化名城、名鎮、名村保護制度,并明確規定由國務院制定保護辦法。為此,國務院制定了該條例。條例的實施將進一步加強對歷史文化名城、名鎮、名村的保護,有利于保持和延續傳統格局和歷史風貌,維護歷史文化遺產的真實性和完整性。

問:對于歷史文化名城、名鎮、名村的申報和批準,條例有哪些規定?

為了規范歷史文化名城、名鎮、名村的申報與批準,科學、合理地確定歷史文化名城、名鎮、名村,條例作了以下規定:

一是,明確歷史文化名城、名鎮、名村的申報條件,并規定了申報時應當提交的材料。

二是,明確歷史文化名城、名鎮、名村的審批程序和權限。歷史文化名城由省、自治區、直轄市人民政府提出申請,報國務院批準公布;歷史文化名鎮、名村由所在地縣級人民政府提出申請,省、自治區、直轄市人民政府批準公布。

三是,督促有關地方人民政府及時申報。對符合條件而沒有申報歷史文化名城、名鎮、名村的,上級人民政府有關部門可以向當地人民政府提出申報建議;仍不申報的,可以直接向批準機關提出確定該城市、鎮、村莊為歷史文化名城、名鎮、名村的建議。

四是,加強有關地方人民政府對歷史文化名城、名鎮、名村的保護責任。已批準公布的歷史文化名城、名鎮、名村,因保護不力使其歷史文化價值受到嚴重影響的,批準機關應當將其列入瀕危名單,予以公布,并責成所在地城市、縣人民政府限期采取補救措施,防止情況繼續惡化,完善保護制度,加強保護工作。

問:保護規劃是做好歷史文化名城、名鎮、名村保護和管理工作的重要依據。條例對于保護規劃作了哪些規定?如何保障制定保護規劃的科學、民主和公開?

為了規范保護規劃的編制、審批和修改,保障制定保護規劃的科學、民主和公開,條例具體作了以下規定:

一是,明確保護規劃的編制主體、編制時限和審批主體。歷史文化名城保護規劃由歷史文化名城人民政府組織編制,歷史文化名鎮、名村保護規劃由歷史文化名鎮、名村所在地縣級人民政府組織編制。保護規劃的組織編制機關應當自歷史文化名城、名鎮、名村批準公布之日起1年內編制完成保護規劃,并報省、自治區、直轄市人民政府審批。

二是,明確保護規劃的內容、期限和編制程序。保護規劃報送審批前,保護規劃的組織編制機關應當廣泛征求有關部門、專家和公眾的意見;必要時,可以舉行聽證。

三是,強調保護規劃的權威性。保護規劃的組織編制機關應當將經批準的保護規劃予以公布,經依法批準的保護規劃不得擅自修改,并規定了嚴格的修改程序。

四是,規定國務院有關部門和縣級以上地方人民政府應當加強對保護規劃實施情況的監督檢查。對發現的問題,應當及時糾正、處理。

問:目前由于一些地方的過度開發和不合理利用,許多重要歷史文化遺產正在消失,傳統格局和歷史風貌遭到嚴重破壞。請問條例采取了哪些方面的措施加強了對歷史文化名城、名鎮、名村的保護?

為了加強對歷史文化名城、名鎮、名村的保護,條例確立了對歷史文化名城、名鎮、名村實行整體保護的原則,強化了政府的保護責任,規定了嚴格的保護措施,明確了在保護范圍內禁止從事的活動,重點加強了對歷史建筑的保護。條例具體作了以下規定:

一是,明確歷史文化名城、名鎮、名村應當整體保護,保持傳統格局、歷史風貌和空間尺度,不得改變與其相互依存的自然景觀和環境。

二是,強化政府的保護責任。歷史文化名城、名鎮、名村所在地縣級以上地方人民政府應當根據當地經濟社會發展水平,按照保護規劃,控制人口數量,改善歷史文化名城、名鎮、名村的基礎設施、公共服務設施和居住環境。

三是,在保護范圍內的建設活動應當符合保護規劃,不得損害歷史文化遺產的真實性和完整性,不得對其傳統格局和歷史風貌構成破壞性影響。

四是,禁止在保護范圍內進行開山、采石、開礦等活動;進行其他影響傳統格局、歷史風貌和歷史建筑的活動的,應當制定保護方案,經城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門會同同級文物主管部門批準,并依法辦理相關手續。

五是,明確對核心保護范圍的保護要求。對核心保護范圍內的建筑物、構筑物,區分不同情況,采取相應措施,實行分類保護,并要求核心保護范圍內的歷史建筑,應當保持原有的高度、體量、外觀形象及色彩等。同時,對核心保護范圍內的建設活動明確了審批程序,要求審批機關組織專家論證,并將審批事項予以公示,征求公眾意見。

六是,強化對歷史建筑的保護措施。城市、縣人民政府應當對歷史建筑設置保護標志,建立檔案。歷史建筑的所有權人負責歷史建筑的維護和修繕,縣級以上地方人民政府可以給予補助。歷史建筑有損毀危險,所有權人不具備維護和修繕能力的,當地人民政府應當采取措施進行保護。對歷史建筑原則上實施原址保護,必須遷移異地保護或者拆除的,應當經省、自治區、直轄市人民政府確定的保護主管部門會同同級文物主管部門批準。對歷史建筑進行外部修繕裝飾、添加設施以及改變歷史建筑的結構或者使用性質的,應當經城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門會同同級文物主管部門批準。

問:對于違反條例規定,對歷史文化名城、名鎮、名村造成破壞的行為,條例設定了哪些法律責任?

為了切實加強對歷史文化名城、名鎮、名村的保護,有效遏制破壞歷史文化遺產的違法行為,條例明確規定了政府及其有關主管部門的法律責任,對破壞傳統格局和歷史風貌的行為設定了嚴格的法律責任,并注重行政處罰種類和法律責任的多樣化。

一是,明確政府及其有關主管部門不履行監督管理職責,發現違法行為不予查處、違法審批以及其他瀆職行為應當承擔的法律責任。

二是,對在保護范圍內開山、采石、開礦等破壞傳統格局和歷史風貌的行為、未經批準擅自改變園林綠地、河湖水系等自然狀態以及損壞或者擅自遷移、拆除歷史建筑等行為,責令停止違法行為、限期恢復原狀或者采取其他補救措施;有違法所得的,沒收違法所得;逾期不恢復原狀或者不采取其他補救措施的,城鄉規劃主管部門可以指定有能力的單位代為恢復原狀或者采取其他補救措施,所需費用由違法者承擔;造成嚴重后果的,處以罰款。

三是,區分違法行為的不同主體,對單位違法行為和個人違法行為分別規定了法律責任。

四是,把行政處罰與承擔民事責任相結合。在對有關違法行為規定行政處罰的同時,明確違法者要承擔民事責任,以增加其違法成本。

此外,條例規定,對歷史文化名城、名鎮、名村中的文物造成損毀的,依照文物保護法律、法規的規定給予處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

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